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王锡锌:社会信用体系的概念地图及实践展开

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发表时间:2020-01-20 15:19来源:中国法律评论

源点注:本文转载自《中国法律评论》。




2019年11月18日下午3点10分,北大“法学阶梯”高阶系列讲座第二十二场在北京大学法学院凯原楼B103教室正式开始。本次讲座的主讲人是北京大学法学院教授王锡锌老师,北京大学法学院助理教授彭錞老师担任主持人。


王锡锌老师是北京大学法学院教授、博士生导师,第六届“全国十大杰出青年法学家”。兼任北京大学宪法行政法研究中心主任、公众参与研究与支持中心主任,北京大学法治与发展研究院执行院长,《中外法学》主编。研究领域为中国行政法、法律和行政过程分析、行政程序法、比较行政法。



本次讲座的题目为“社会信用体系的概念地图及实践展开”,王锡锌老师结合我国当前社会信用体系的现状,重点阐释了社会信用体系的诸多概念,并对当前国内外对中国社会信用体系建设的质疑表达了自己的看法,讲述了自己对于社会信用体系建设的技术性、实践性意见。


北京大学法学院助理教授彭錞老师担任主持人

彭錞老师在简单介绍本次讲座的主题、与会嘉宾以及王锡锌老师的学术成就和研究领域后,宣布讲座正式开始。


引言


讲座开始,王老师首先介绍了本次讲座的背景——中国的社会信用治理。中国的社会信用治理在提出时并未引起国内关注,而是在西方首先被概念化、问题化,然后再借由中国跟世界的互动,变成一个中国国家治理跟社会治理当中的一个比较重要的话题。


接着,王老师从这一背景出发,简述了本次讲座的两大方面。


其一是如何看待中国的社会信用体系建设,如何对其进行制度层面或技术层面的定位;其二是分析体系中的一个关键问题——联合惩戒,包括联合惩戒在法律上的风险,以及如何运用法治主义的框架来控制这些风险。


王老师认为,一方面社会信用体系被误解、被妖魔化了,社会信用体系其实具备价值和工具的双重合理性。但如果不能将其纳入法治主义框架,可能会带来较大风险,造成手段跟目的的相悖。



社会信用体系及其相关概念


1.社会信用体系是什么?


中外各方观点的共同特点是把社会信用体系等同于失信联合惩戒。这没有溯及社会信用体系的源头,脱离了这一治理系统的整体背景,即国务院2014年出台的社会信用体系建设规划纲要。


纲要将社会信用体系表述为一套完整的信用建设系统,它分为四个部分:政务诚信,主要针对行政机关和公职人员;商务诚信,主要针对企业;社会诚信,主要针对自然人;法院的司法公信。因此,社会信用体系是中国在国家治理当中,聚焦于信用缺失或诚信缺失的社会问题,所采用的一套系统工程。


社会信用体系的第一部分是政务诚信,而这也恰恰是我国实践不到位的地方,引起了国外的很多非议。政务诚信如果能推进,则国内和西方对中国社会信用体系建设的观察会不同。但是,政府在推进这四个部分时存在选择性落实,对第一部分的推进明显较慢,从而使得大家想到的社会信用体系变成了黑名单,变成了对个人数据的收集,变成了联合惩戒。


2.失信联合惩戒是什么?

联合惩戒是一套对失信行为人施加不利影响的制度系统。关键词是惩戒,除了国家施加的某些制裁之外,还动用社会和市场的力量对某些严重失信的行为人进行社会孤立,某种程度上是一种国家权力与社会权力的联合。这样做的目的是规训这些行为人。因此,失信联合惩戒有时是直接施加某种孤立的后果,即制裁;有时是规训,可能是国家进行规训,也可能是市场,还可能是行业组织、社会,最终目的是让这些人能自我规训。

联合惩戒是一种全方位的治理策略,类似福柯在《规训与惩罚》里阐述的、社会学框架中权力的作用。福柯认为,规训是一种特殊的权力技术,是通过权力干预、训练和监视肉体的技术。

规训之所以成功,一是依靠层级监视、规范化裁决;二是依靠惩罚—奖励二元机制来进行规范和矫正;三是依靠检查,把知识形成和权力运作联系起来。对这样一种权力若想要防止其走向专横、专制,就必须强化法治。

3.社会信用体系主要概念的界定。

(1)征信(credit reporting)主要是在金融、银行等领域。社会信用体系和征信体系有一定的联系,但又是不同的分离的两套制度系统。我国最早的信用建设是征信建设,这主要是商业和市场的需求,其目的是解决信息对称并控制、降低交易成本。

(2)从征信到社会信用(social credit)。从2012年开始,高层认为可以将金融领域的这种征信引入到社会治理。为了让社会诚信这个概念看起来比较平衡,又提出了政务诚信、商务诚信和司法公信,一步步发展形成了完整的社会信用体系。

(3)英文的Social Credit。social credit不是指整个社会信用体系,仅指社会诚信,也就是信用体系当中针对自然人的部分。

(4)社会诚信档案。如果对一个人持续进行诚信状态评价,他就有了诚信档案。诚信档案应当具有可进入性和透明度,但在当今状况下,这二者仍需要改进。

(5)信用评级。在中国,社会诚信领域的信用评级现在主要是由政府来做。其具体操作大体上是一个人有一些信用记录,每个记录都对应着分值,信用评级是一套算法,将一些分值数据输入到系统当中就能算出相应的分数,如果分数太负面就会进入黑名单。

(6)黑名单。如果信用分非常好,也可能进入红名单,这也就是守信激励、失信惩戒制度。黑名单本身不是惩罚手段,但是进入黑名单后马上就会激活下游的一套机制——联合惩戒。因此黑名单是输入和输出的双向系统,上游为信用评级,下游为联合惩戒。

(7)失信联合惩戒。惩戒机制中的措施类型非常多,有1000多种。

4.社会信用体系的法-政规范背景。

我国社会信用体系在规范层面上是有依据的,这些规范是透明的。例如,在商务诚信领域,有《企业信息公示暂行条例》;针对联合惩戒制度,国务院在2016年也有专门的意见。根据这些规范,失信联合惩戒不是收集所有的数据,也不是收集所有人的数据,而是只针对一些重点领域;不是一失信就惩戒,失信必须达到严重程度才会激活惩戒。

5.中国人如何看待信用建设工程?

一位德国学者的研究发现,中国受访群体对社会信用体系表现出了令人惊讶的高度认可。中国人的看法可能与西方基于价值体系、意识形态所做的判断非常不一样。这包括:社会精英对社会信用体系的态度比较积极;受访者将社会信用体系与提升诚信意识、改善失信问责以及促进遵纪守法相关联,这表明它是一个有效监管的工具;中国人不认为这套系统会导致专制;中国人认为政府是一个更加值得信赖的个人数据的处理者。


批评质疑与我国实践中的问题


1.对社会信用体系的批评。


(1)政治正当性的批评。关于政治正当性的批评主要是基于价值理性。王老师认为,这种批判没有对社会信用体系的整个内容进行准确把握。不能说这个制度本身有问题,而是这个制度被一些机构、一些主体滥用。比如有些地方把上访的人列入严重失信名单,想免费搭社会信用体系联合惩戒的车。


(2)形式合法性的批评。惩戒措施可能涉及到基本的权利和自由,必须要有立法作依据。王老师认可这一批评。事实上,社会信用法已经被列入立法计划。


(3)实质合法性批判。有一些文章指出,有许多惩戒手段就是不能用,即使通过立法也不能用。联合惩戒应当符合比例原则。


(4)工具有效性批评。有的论文指出,有的失信企业没有上黑名单,甚至上了红名单。这在逻辑上不能证明黑名单没用,只能证明黑名单没做好,很多信用评价效果不佳。


2.对批评的回应。


王老师认为,社会诚信建设不等于权力中心化,信用评价完全可以由社会和市场来做。但在中国,在政治、社会和市场的选择中,由政府来做,有路径依赖的原因,但在制度建设早期也不失为一种较优方案。社会诚信也并不必然与法治主义不相容,法治是对社会信用体系的技术效用及外部性控制。



实践上的风险与法治化的制度架构


1.技术误用和权力滥用的风险。

社会信用体系在实践中存在着很大的风险,因为它不仅仅涉及到政府的权力,更涉及到一种复合型的、政府联合的权力。同时,还存在政府同市场联合、政府同社会联合,进而产生权力的放大效应。因此,现在联合惩戒的问题即为功能过载、超载,手段被滥用。如果这种技术背后的权力不能得到有效的法律控制,会带来比较大的问题。具体的问题包括:目标宽泛、手段滥用、功能过载、透明度不足、法治缺失。

2.从“权力规训”到“规训权力”。

联合惩戒有可能在法治主义的意义下超出规训权力的要求。当前社会对社会信用的焦虑,本质是对权力滥用的焦虑,因此逻辑上不应去否定这种制度本身,而是对它背后的权力进行法治主义的控制。控制手段的考虑要澄清四个概念:

(1)失信。失信是政府对主体进行信用评价的结果,第一个要素即是信用信息的范围,这需要法律上的规定。失信信息主要包含五大类——实体性违法(处罚)、程序性违法(欠费、不配合)、行政过程中弄虚作假、不履约或违反诚实信用、不履行法院生效判决或裁定。

整个信用评价和黑名单的生成主要有三个步骤:第一,通过立法来确定公共信用信息的范围,并确定哪些属于失信信息;第二,收集这些信息后,要对这些信息进行信用评价,主要是对每个行为进行赋分,然后进行信用评价;第三,导出评分结果,即信用分值。如果得分太差,就会进入黑名单。

总体上看,整个信用评价即是基于一套数据与算法对一个人的信用基于法定的指标进行评价的一种结果状态。这套系统完全可以纳入法定化的框架里。但是对于失信行为的界定必须与诚信有关联性,其次必须要考虑赋分的分值是否合理。同时,更要通过对失信评价指标的必要与关联性控制,防止黑名单被滥用。

(2)违法、不道德、失信之关系。违反道德行为不必然构成失信。中国把一些违反道德的行为也进入计分,有人担心国家会不会进行一种全能的、家长制的道德建设。违法行为认定为失信并不违反“一事不再罚”。因为一旦失信分数达到了一个量值,就发生了质变,进入了黑名单;一旦进入黑名单,就会马上激活下游机制——联合惩戒。严重失信的行为要受到新的处罚,在这点上并没有违背“一事不再罚”。

对于严重失信的评价问题,应从定性和定量两个角度进行衡量。在定性方面,应根据必要性关联原则,禁止不当连接;在定量方面,应根据理性量化原则,考察作为算法的信用画像是否理性、算法是否透明,能否避免算法黑箱的出现。

(3)“联合”惩戒。联合惩戒主要是通过部门之间的联合、国家与社会的联合、国家与市场的联合对严重失信人进行的惩戒。联合惩戒有其必要性,因为它能真正产生有效性,即威慑。但更重要的是,需要从工具理性的角度考虑联合惩戒应该由哪些部门之间来联合。现在的联合主要包括:行政和司法的联合、行政部门间的联合、行政区域间的联合、行政与市场的联合、司法与市场的联合、行政与社会的联合。

(4)“惩戒”。惩戒手段主要包括行政性、市场性、行业性和社会性的四大类,包含1000多项措施。这些惩戒有些可能超出目前的法律框架,解决此问题可通过立法规定基本原则,从而将不合理的手段排除出去。目前来看,法律控制主要是通过法律保留原则、合理关联原则和比例原则。除了这些原则的控制,包括透明度、信用信息采集、知情权和更正权,还有信用修复机制在内的程序的控制也应该得到完善。最后是可以通过司法层面的救济。


讲座最后,王锡锌老师重申,“社会信用体系”就是在整个制度的宏观层面作为一个社会工程来处理的社会治理的一套技术,这套技术有可能会带来两大法治主义风险。但即使存在风险,也不应在价值层面否定这个治理,而应在技术层面考虑,将它纳入法治框架的方法和路径。

撰稿:单靖轩(北京大学法学院学生)。


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