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研究 | 政府在信用修复中的角色定位

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发表时间:2019-10-28 13:49作者:王伟、任豪来源:每日credit

王 伟,中央党校 ( 国家行政学院 ) 政治和法律部民商经济法室主任、教授 。           

任 豪,中央党校(国家行政学院)经济法学硕士研究生。


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政府在信用修复中角色的多重定位


本文所指政府部门在信用修复中的角色定位,主要是指政府部门在公共信用领域对违法行为人实施信用惩戒之后,在其信用修复过程中所发挥的功能和作用。政府在征信或其他经济信用领域的信用修复问题,不在本文讨论范围。


信用修复是我国信用制度建设的重要内容,是完善守信联合激励和失信联合惩戒机制的重要环节,是构建以信用为核心的事中事后监管机制的必然要求,是失信主体退出惩戒措施的制度保障。作为失信惩戒的下游环节,信用修复是失信人恢复正常信用的桥梁和利器,是在失信惩罚之后进行的守信激励。


回顾我国信用体系的建设历程,我国的信用体系建设具有强制性制度变迁的特点。社会信用制度建设是在政府的推动之下形成,其目的在于引导整个社会形成诚实守信、遵纪守法的良好氛围。


信用修复作为信用制度的重要组成部分,同样呈现出鲜明的政府主导特征。在政府主导和推动下,国家制定了多项规章和规范性文件,引导信用制度的建设。


例如,国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)、《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)等重要文件都明确要求建立健全信用修复机制。


当前,信用建设具有较强的行政主导性特点,并不意味着政府是一个“全知全能”的角色,政府需要确定其在信用修复中的位置,也需要相关法律制度对这一定位加以明确,这是一个方向性问题。


为了推动信用体系建设,政府应当承担强化制度供给、加强信用修复监管和完善信用修复服务等多重职能。


角色之一

信用修复管理者


信用制度的本质是一种开放式的社会治理模式,表现为系统性的制度建构,需要政府、企业、社会等多元主体的通力合作才能得以形成,其基本方向是在信息披露、交涉、议论等相互作用的动态场域中,基于一定可量化的标准来形成对相关主体的定向化选择。


在这一过程中,政府所承担的主要职能是提供信用制度供给,因而信用制度的正当性,其证成依据和形塑核心是基于信用制度的程序规范和法治治理。


从方式上看,政府通过将联合奖惩、红黑名单等治理手段运用到信用治理实践,而从制度逻辑的角度来进行分析,有黑名单进入,就必然有黑名单退出,制度建设不能有所偏废。


作为失信行为的退出机制,信用修复的制度建构理应由政府承担。具体而言,作为信用修复参与者的政府,主要承担制定信用修复规范和直接进行信用修复这两大职能。


一是制定信用修复规范。

政府作为制度的制定者,一方面,需要通过制定相应的规则体系来明确各个信用修复的参与者(包括信用修复的主体和信用修复的实施者)在整个信用修复中的具体行为和职责;


另一方面,为各个社会主体参与信用修复提供制度供给,引导和规范各类社会主体参与公共信用信息服务,实现社会共治。


我国目前还没有全国统一性的信用修复立法。


在地方立法层面,浙江省颁布了《浙江省公共信用修复管理暂行办法》,以规范的形式开始信用修复的探索实践;在行业领域,国家能源局印发了《能源行业市场主体信用修复管理办法(试行)》部门规章。


其他地区和行业的信用修复仅通过规范性文件来进行指导,且程序、标准等均存在较大差异。因此,制定统一、全面、完善、规范、高效信用修复规则,完善信用修复的实施主体、修复方式、操作流程、责任义务成为了未来信用立法工作的重要内容。


二是直接参与信用修复工作。


鉴于政府部门对于公共信用信息归集的垄断性优势和公信力保障,政府部门直接参与信用修复工作。相较于其他社会主体,政府通过日常管理以及府际间的合作能够在行业或区域内实现公共信息资源整合与共享;政府的权威性使其信用修复过程中具有较强的公信力。


与此同时,失信惩戒和信用修复作为“黑名单”等失信惩戒措施的入口与出口,发挥着抑制失信增量和减少失信存量的重要功能。目前,我国信用修复伴随着信用制度的建设而渐趋成型,已经形成了注释性修复、时间性修复、异议性修复等多种类型化的修复方式。


角色之二

信用修复监督者


强化对信用修复的监督是推动政府职能转变,加强事中事后监管的应有之义,同时也是信用修复从粗放管理迈向精细操作的必由之路。政府对信用修复的监督分为对失信主体信用修复行为的监督和第三方信用机构的信用修复服务的监督两个方面。


其一,政府部门对信用修复主体的信用修复行为进行监督。


信用惩戒是负面处罚措施,通过记录信用污点,给失信者打上惩戒烙印,而信用修复则具有正面引导效用,让失信者主动改善自身行为,以尽快消除信用污点。


失信市场主体在规定期限内可通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等方式开展信用修复,以此纠正失信行为、消除不良影响。


因此,信用修复不是简单地退出惩戒,而是有前提、有程序、有限度的失信整改过程。


也就是说,信用修复具有规范性、实质性的特点,“修复”的过程需要进行质量评估、把关审核,这就要求政府以监督者的角色介入,加强对信用修复行为人事前资质审查、事中效果评价和事后跟踪回访,确保信用修复者的修复修为能够达到实质标准。


其二,政府对信用修复服务市场进行合规监管。


除了政府及其所属部门建立信用修复机构直接对失信信息进行管理之外,政府授权的第三方相关主体也承担了相应的信用修复职能。


这些信用服务机构按照《公共信用修复指导目录》及其他有关规定,为信用主体的提供修复预约、发布修复任务、监督和指导信用主体实施修复行为等相关服务。


目前来看,我国信用服务市场仍处于发展阶段,各项基础性制度并不完备。从实践来看,当下第三方信用服务机构所提供的相关信用修复服务还不够成熟和规范。


在这样的发展背景之下,政府应当发挥监管职责,规范信用服务市场的秩序,确保信用服务机构能够为信用主体提供较为规范的信用修复辅助服务。


角色之三

信用修复服务者


简政放权、推动政府从管理型政府向服务型政府的转变是大势所趋。


尽管当下的信用制度仍处于发育阶段,在一段时期内可能还需要政府继续发挥作用,但是政府主导公共信用修复并不意味着政府对信用修复进行垄断,未来信用制度的理想范式应当是建立政府推动与市场运作相结合的发展模式,使信用修复从公权力向社会第三方主体的部分让渡。


在这一过程中,为了减少“制度依赖”,政府需要完成从信用修复的直接管理者向服务者的角色转换。作为服务者的政府应当打破信用修复信息管理与服务中的垄断,实现信用修复实施主体的广泛参与,发挥各个主体的聚合与协同。


首先,提高信用信息开放与共享水平是社会共治视角下建设服务型政府的首要表现。


在信用修复方面,政府的服务职责主要包括:完善和整合各类失信主体的信用信息,在进行公示披露的,告知失信主体所享有的信用修复等权利;针对可以进行修复的失信行为,当事人在完成信用修复之后,公共信用信息平台应当及时对相关信息予以删除或批注。


其次,加快培育第三方信用修复机构是完善信用修复制度的重要内容。


美国的《信用修复机构法(Credit Repair Organizations Act)》以法律的形式明确了信用修复机构在界定业务范围、细化工作流程、明确责任义务等方面的内容,促进了信用修复服务行业的规范化运行。


我国信用修复机构应当在政府大力推动下,以市场化的方式向社会提供客观、独立的企业信用修复服务。2019年7月2日,国家公共信用信息中心发布了关于《可为信用修复申请人出具信用报告的信用服务机构名单(第一批)》以及《可承担信用修复专题培训任务的信用服务机构名单(第一批)》的相关公告,是政府促进专业化信用修复机构发展的重要实践。



结语


在信用建设的问题上,政府在信用修复中有着特定的角色定位,该定位以力求达致正义的制度和规则为价值导向。这一逻辑的核心问题是,构建有效应对和化解政府与社会关系问题的治理规则、程序及其秩序。


信用修复上接 “黑名单”等失信惩戒制度,下启信任的重建,是失信人打开禁锢的“钥匙”,在这一过程中,政府应当发挥好信用修复管理者、信用修复监督者和信用修复服务者的角色,为信用修复的有序、有效开展提供实体和程序上的保障,推动我国信用体系的深入发展。


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