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林钧跃:社会信用体系:社会治理工具的最佳选择
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发表时间:2018-12-28 10:24作者:林钧跃来源:《中国信用》 2018年第12期

采用社会治理方法更适配社会主要矛盾转变后的中国社会。施行社会治理是我国社会制度的改革和进步,也是政治体制现代化的要求。这项举措将使我国政府在管理社会的方式上发生重大转变,为我国的社会体制改革提供经验和技术支撑。

中共中央在十九大报告中提出了社会治理的目标和任务:“不断促进社会公平正义,形成有效的社会治理、良好的社会秩序,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”至于政府的社会治理目标,在报告中也提出了要求,即“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。” 为此,中共中央还确定了实现国家治理现代化的阶段性目标,到2035年能使“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。到2050年,则完全“实现国家治理体系和治理能力现代化”。因此,将“社会管理”变为“社会治理”是执政党的重大政治理念转变,是政治体制改革及其现代化的重要表征之一。

依据政治学理论,政府管理社会的传统方法是“统治”。作为公权力的代表,政府曾经垄断着公共事务的管理权,独立承担社会公共品的供给,并依靠所掌握的专政力量,有效达成集体行动。然而,“治理”是相对于“统治”而言的,治理是指政府和/或民间组织在既定范围内运用公共权威共管社会政治事务,维护社会公共秩序,满足社会公众的需要。由此可见,治理是比政府管理社会和管控政治更为宽泛的方式,是社会管理的创新和进步。

1995年,联合国全球治理委员会曾出版过《我们的全球伙伴关系》研究报告,报告给出了治理的4个基本特征,即“治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。”推及至社会治理,社会治理既重视社会发展的结果是否公平和富有效率,又提倡发展过程的透明性、包容性、参与性、责任性、回应性等原则。社会治理的目的是在政府、私人部门和公民社会之间建立协同关系,提高治理工作的绩效,改善各利益相关方的福利。

关于什么是社会治理,中共中央党校王长江教授说:“过去政府是无所不管、无所不包的,权力无限,责任也就无限。从政府管理到社会治理,要求政府调整自身角色,重新摆正自己的位置,让渡一部分权力和空间。”更有北京大学俞可平教授概括总结出“统治”与“治理”的5大区别:其一,权威主体不同。统治的主体是单一的,是政府或其他国家公共权力;治理的主体则是多元的,除了政府以外,还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二,权威的性质不同。统治是强制性的;治理可以是强制性的,但更多的是协商性的。其三,权威的来源不同。统治的权威来源于强制性的法律;治理的权威来源还包括各种非国家强制性的契约。其四,权力运行的方向不同。统治的权力运行是自上而下的;治理的权力可以是自上而下的,更多的则是平行的。其五,作用范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界;治理所及的范围更为宽广,以公共领域为边界。

鉴于我国当前的社会发展现状和社会体制改革要求,中共中央提出了创新管理方式的要求。在中共十九大之后,实施社会治理的宏观政策条件逐步形成,政府也在调整其与社会的关系,从过去对社会管理事务大包大揽,逐步转移出一部分政府职能,将可以由社会承担的事务交给社会组织和企业去承担,逐步发挥社会力量和公众治理社会的协同作用,降低管理社会的行政成本,为全面实施社会治理创造条件。

社会治理是一种偏重于工具性的政治行为,可以被看作是“技术活儿”。要实现这个转变,政府需要有技术支持和方法选择。

从社会信用体系及其特征的角度看,它具备了作为社会治理工具的符合度和诸多优势。历经二十载,社会信用体系的设计和运行已经相当成熟,在社会领域的实践经验也有了相当多的积累。社会信用体系拥有比较完善的信用信息基础设施,能适应数字化精确治理的要求。社会信用体系在“面”和“线”上的推进方向和方式都比较清晰,而且它的规则体系已在逐步建立健全。

具体而言,社会信用体系用于社会治理的优势大致可总结如下:

一是覆盖面宽阔。其横轴包括全社会所有自然人和组织;纵轴包括政务、商务、社会和司法四大领域。社会信用体系不仅能作用于实体实物社会环境,还能延伸至虚拟的网络空间,又能在社会道德重建的意识形态领域发挥作用。在任何时候,对任何社会问题都可以形成“天罗地网”式的治理。

二是广泛的参与性。近年来,社会信用体系部际联席会议牵头单位大力推进城市信用体系和行业信用体系建设,组织多种社会力量参与其中。失信惩戒和守信激励机制需要政府与社会力量合力建设才能使其功能完善,为此一大批社会组织和专业机构参与了建设工作,而且合作的程度相当深入。

三是科学有效性。失信惩戒和守信激励的力度或量使用征信或评级方法实现分类和分级,提供了相当科学的奖惩依据。在失信惩戒的实践中,联合惩戒和市场联防的作用力度足够大,惩戒的效果也相当显著。

四是社会接受程度高。社会信用体系支撑着中国社会道德重建和政府监管方式的转变,始终占据着道德制高点,持之以恒地弘扬社会正义,已被我国社会公众所接受。而且,随着失信惩戒和守信激励措施的深入人心,制度和道德的渗透性会不断增强,最终能达到从物质到精神的质变。

五是具有柔韧性。社会信用体系的推进是可控的,各项措施具备一定的柔韧性,在技术上是可调谐的。因为,维护社会稳定也是社会治理方法选择的考虑,社会信用体系自然是最佳选择,而且方式方法符合中国国情。

当然,将社会信用体系作为社会治理工具的优势还不限于此。有法学专家认为,社会信用体系能分配治理目标,社会信用体系及其自由裁量权引导系统跃过了限制自身的私法和软法(文化、风俗、道德)的疆界。无论是作为一种社群规则的集合,还是让社群合法地通过其代表表达的意愿,法律都将不必再履行其传统的职能。

社会信用体系促进了政府监管方式发生转变,使监管更加适应社会治理方式下的政府作为。美国宾州州立大学的莱瑞.贝克教授进一步认为:“如今政府监管的性质已经发生改变,监管已经从治理的一部分转变为了治理的基础。监管既是政府的制度同时也是‘治理术’”。

由此,监管成为了一种新的管理机制,而法律则为其服务。国家,作为传统意义上的最高政治秩序或国际体系下各种权力的集合,如今开始充当各种技术监管力量的交汇点,服务于全新的治理机制。”他的话含有这个意思,即在社会信用体系提供技术支撑的社会治理条件下,政府监管方式升级为“信用监管”这种改变,可看作是为实现社会治理做好了准备。

由此可见,政府要施行社会治理,社会信用体系应该是最佳的工具选择。要实现政府管控社会到社会治理的转变,社会信用体系具备“先天条件”。换言之,社会信用体系就是为实现社会治理所预备的抓手和实施平台,可以作为社会治理的创新方法加以使用。

当然,根据社会治理的目标,社会信用体系还须做出适应性调整和技术改进。在理论上,或可能推导出这样的观点,社会信用体系有可能支撑社会治理达到更高的“善治”阶段,建立起政治国家与公民社会之间的一种新颖关系,而且这种关系必定是更为和谐的关系。可以断言,将社会信用体系用作社会治理的工具,该不难达成社会共识。


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