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同源异流的“单与分”(四)
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发表时间:2018-11-26 10:01作者:道法悠然来源:源点credit

作为信用监管的左膀右臂,黑灰白红等“名单”与“信用分”有很多相似之处。他们都是信用行为分类管理的手段,都是技术层面用于区分的工具,都是主体信用行为评价结果的表现形式,最终目的都是为了实现精细化、个性化管理;他们共同的发展趋势是合法合规的要求越来越高,应用场景的需求越来越大,标准度量的精度越来越细,诚信治理的效用越来越强;他们虽然是独立存在,却不能独立发挥作用,需要与应用场景和奖惩措施组合套装才能显现威力,同时也存在部门权力化、权力利益化、利益法定化的潜在风险。

一般而言,实施信用监管的部门会在两种手段中选择其一作为主要治理工具。公权力部门在专业监管领域,由于受到专业法律法规的严格规制,通常都是采用黑灰白红“名单”的做法。例如,最高人民法院关于失信被执行人名单的规定,原国家工商总局关于严重违法失信企业名单和企业经营异常名录的规定,海关总署关于海关失信企业名单、海关一般信用企业名单和海关高级认证企业名单的规定,等等。但也有例外,有少数国家部委在实施信用监管时,同时采取了黑灰白红“名单”和“信用分”的手段。

举两个典型例子:

一是机动车驾驶人管理。

公安部大概是最早对管理对象实施记分管理的。公安部于1999年12月9日发布了《机动车驾驶员交通违章记分办法》,自2000年3月1日起施行,但于2004年5月1日废止。后又于2013年1月1日起施行、于2016年1月29日修订了《机动车驾驶证申领和使用规定》,对机动车驾驶人记分管理作出了专门规定(第五章第一节第六十五条至第六十九条),明确道路交通安全违法行为累积记分周期为12个月,满分为12分;依据道路交通安全违法行为的严重程度,一次记分的分值为12分、6分、3分、2分、1分五种;其附件2《道路交通安全违法行为记分分值》明确了一次记12分的11种情形,一次记6分的14种情形,一次记3分的12种情形,一次记2分的11种情形以及一次记1分的4种情形。

《机动车驾驶证申领和使用规定》同时规定了“黑名单”的惩戒措施。其第十三条规定,有下列情形之一的,不得申请机动车驾驶证:(二)三年内有吸食、注射毒品行为或者解除强制隔离戒毒措施未满三年,或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的;(三)造成交通事故后逃逸构成犯罪的;(四)饮酒后或者醉酒驾驶机动车发生重大交通事故构成犯罪的;(五)醉酒驾驶机动车或者饮酒后驾驶营运机动车依法被吊销机动车驾驶证未满五年的;(六)醉酒驾驶营运机动车依法被吊销机动车驾驶证未满十年的;(七)因其他情形依法被吊销机动车驾驶证未满二年的;(八)驾驶许可依法被撤销未满三年的;(九)法律、行政法规规定的其他情形。未取得机动车驾驶证驾驶机动车,有第五项至第七项行为之一的,在规定期限内不得申请机动车驾驶证。

二是涉税专业服务管理。

国家税务总局最新发布了对涉税专业服务信用管理的办法,综合运用了“黑名单”和信用积分的管理手段。2018年1月1日施行的《涉税专业服务信用评价管理办法(试行)》(国家税务总局公告2017年第48号发布)第二条规定,涉税专业服务信用管理是指税务机关对涉税专业服务机构从事涉税专业服务情况进行信用评价,对从事涉税服务人员的执业行为进行信用记录。涉税专业服务机构信用评价实行信用积分和信用等级相结合方式。从事涉税服务人员信用记录实行信用积分和执业负面记录相结合方式。

第五条规定,税务机关依托涉税专业服务管理信息库采集信用指标信息,由全国涉税专业服务信用信息平台按照《涉税专业服务机构信用积分指标体系及积分规则》和《从事涉税服务人员个人信用积分指标体系及积分记录规则》对采集的信用信息进行计算处理,自动生成涉税专业服务机构信用积分和从事涉税服务人员信用积分。第十二条规定,税务机关对涉税专业服务机构和从事涉税服务人员违反《涉税专业服务监管办法(试行)》规定的情形进行分类处理。属于严重违法违规情形的,纳入涉税服务失信名录,期限为2年,到期自动解除。

黑灰白红等“名单”与“信用分”虽有相似之处,但从根本上讲却是同源异流。实施信用监管时(特别强调一下,此处信用监管限定在《指导意见》明确的市场监管、社会治理和公共服务等公共管理领域),两种手段实际存在不小的差异,主要表现在三个方面:

一是行为性质不同。

黑灰白红等“名单”的认定,需要严格依据有关法律法规,由公权力部门依法实施确认行为,该确认行为的性质是依法行使法律法规赋予的权力,本质上是履职行为,因此不论管理对象本人是否同意,公权力部门都可以依法作出认定,管理对象可以提出抗辩,但不能选择确认的公权力部门,并且必须接受认定的负面结果所带来的法律后果。

“信用分”的评价,是评价主体与受评主体基于要约和承诺作出的共同意思表示,该评价行为的性质是双方合意,本质上是契约行为,只有在经过受评主体明示同意和授权的情况下,评价主体才可以作出评价,受评主体有权选择不同的评价主体,并且根据契约的约定限定评价结果的使用范围,甚至解除评价服务。

二是适用范围不同。

黑灰白红等“名单”的适用主体比较宽泛,几乎可以适用所有类型的主体,既包括法人和非法人组织,也包括自然人,甚至可以适用于有形和无形的物体,比如不合格产品、电话号码、微信号、自媒体账号等,可以普遍适用于市场监管、社会治理和公共服务。

“信用分”虽然在理论上也可以适用不同主体,但通常情况下仅适用于自然人,应用场景也主要是在市场领域。除非法律法规规定,可以在市场监管、社会治理和公共服务等公共管理领域中使用“信用分”,一般情况下较为稳妥的做法是通过政府购买服务,采信市场第三方信用服务企业出具的“信用分”。

三是救济方式不同。

黑灰白红等“名单”是在公权力部门制定统一完善信用行为分类标准的基础上,依法采取定性的方式确认产生。一旦认定出错,管理对象除了按照法律法规的规定采取异议处理或信用修复的方式外,只能通过行政诉讼进行救济。

“信用分”是按照特定需求通过建立评分指标体系,经过一定算法采取定量的方式生成。一旦评价出错,受评主体除了可以根据契约的约定采取异议处理或解除评价服务的方式外,还可以通过民事诉讼进行救济,或选择另一个评价主体重新评价。


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