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电力征信之惑:混战之后能否走向合作?
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发表时间:2017-08-16 16:42作者:陈仪方来源:eo

eo记者 陈仪方


在一个曾高度依赖政府指令的行业推征信体系建设,并不易找到清晰的路径。


《售电公司准入与退出管理办法》中的第三方机构到底是谁?这个问题的答案并不明确。2016年相关部委引入大公国际信用评级集团有限公司(下称“大公国际”) 作为电力行业第三方征信机构时,答案似乎有了。


但在内蒙古自治区,内蒙古电力行业信用体系建设办公室是自治区经信委授权批准的第三方征信机构,这个办公室是中电联信用办在内蒙古的分支机构。而向南一千六百公里,湖南省能源局刚刚在8月7日发布征询公告,将优选一家征信机构开展信用建设工作。


电力市场中信用评价谁来做?目前也至少有两个机构行动了。


7月,中电联分支机构广东评价中心对广东省内8家售电公司开展试评价。而在云南省,昆明电力交易中心已经为43家售电公司评级并公布了结果。


在电改进程中,新的市场主体进场,行政色彩淡化。市场走向活跃,风险也同步产生,如何应对这一新的行业生态,无论是作为主管机构的发改委、能源局,还是作为第三方力量的中电联、大公国际及其他机构,都正在磨合中,由此产生出复杂的互动。


中发9号文中,建立健全市场主体信用体系是28项重点任务中的第27项。如何建立和健全?答案还待各方摸索。


谁来牵头?

根据部际联席会议(电力专题)对电改主要任务的分工,信用体系建设由中电联和国家能源局电力业务资质管理中心(以下简称“资质中心”)共同牵头。


信用体系建设在电力行业并非全新事物,但在电力市场化进程开启后被赋予更重要的使命。信用专家认为,从长远来看,建立征信体系相当于为市场经济提供了一种公共产品。


在此之前,中电联已经负责这项工作多年。


2005年,原全国整规办(全称是全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室,后划入商务部)和国务院国资委就开始推动各商会和协会开展行业信用体系建设工作。根据时任整规办秘书长向欣的公开发言,当时国务院领导有过指示:“商务部信用建设要走在全国的前面”。


商会协会开展行业信用体系建设工作的主要内容有六项,分别是:诚信宣传教育、行业信用制度建设、利用信用信息开展服务、信用评价、信用风险管理知识培训以及协助会员企业建立信用风险防范机制。


信用评价这一部分工作,由商务部授权符合资质的协会商会对其会员开展工作。2007年,中电联成为首批行业信用评价试点协会之一。迄今为止,已有超过二百家全国性协会商会参与其中,在电力行业除中电联外,中国电力建设企业协会也是符合资质的协会之一。


2008年电力行业治理商业贿赂领导小组发文,在治理商业贿赂工作中推动电力市场诚信体系建设。这一领导小组由电监会在2006年成立,时任电监会主席柴松岳任组长,小组成员主要为各能源央企一把手。


根据领导小组的部署,中电联负责建立电力市场诚信信息指标体系,建立电力行业诚信记录信息库,并将信息逐步纳入全国统一的企业信用信息基础数据库。


中电联成立于1988年,是当时政府改革的产物,初期作为国家事业单位先后由能源部和电力部归口管理,1998年以后,转为在民政部登记注册的社会团体法人。但据中电联副秘书长冮宇峰的介绍,由于历史原因,中电联至今还拥有副部级编制,始终没有取消。


当大公国际参与到电力信用建设中来时,来自中电联的观点是:第三方征信机构参与市场评级的,应有多家机构参与,不是只有一家。政府指定的第三方征信机构,作为类似于政府授权的管理机构时,为规避市场风险,不应参与评级,此时评级的机构也应是多家。


与此同时,中电联也加快了自己的步骤,中电联信用办在各省建立分支机构,负责信用评价工作。2016年底分支机构的数量是15个,7个月后,这一数字变成24。也就是说在不到一年的时间,中电联信用办的分支机构几乎翻倍。


2015年,商务部信用办公室和国资委行业协会联系办公室联合发文《关于进一步做好行业信用评价工作的意见》,提出确立行业组织实施信用监管的“主体地位”。


对于行业组织与第三方征信机构的关系,这一文件是这样表述的:“第三方信用服务机构要与具备资质的协会商会合作开展行业信用评价,不得以机构的名义单独开展此项工作,不得以行业信用评价的名义推广商业化评级服务”“第三方信用服务机构在开展行业信用评价的过程中,要自觉接受政府部门及行业协会商会的指导和监督”。


由于不是所有协会和商会都具有开展信用评价的条件和能力,一些行业协会委托第三方机构评价。在商务部所搭建的这个体系内,第三方机构主要承担辅助功能。在电改的背景中,第三方机构已经开始协助政府开展信用监管。


随着售电侧改革深入推进后,主管部门或有意转向由交易机构主导售电领域的信用评价工作,因为交易机构掌握售电企业最主要的信息。


谁主数据?

2016年10月,国家发改委引入大公国际信用评级集团有限公司(下称“大公国际”)作为第三方征信机构,委托大公国际开展电力行业信用建设工作。


与此同时,发改委还为煤炭、石油天然气等其他5个领域也分别引入不同的第三方机构。


据国家发改委主管的《中国改革报》报道,2016年6月发改委副主任连维良主持召开部分征信机构座谈会。在会上他提出,第三方征信机构参与行业信用建设与信用监管,目前可以着手启动五项工作:一是建立行业信用记录;二是为行业准入备案和准入资质监管提供服务;三是受托参与失信行为核查;四是基于行业信用评价向社会提供最基本的信用信息服务;五是制度化提供行业信用状况监测报告。


按照发改委的设想,第三方机构参与信用建设工作的内容可以分为两大部分,一部分是协助政府部门完成信用监管,一部分是面向市场主体提供信用服务。


部分行业的信用建设则由其主管部委牵头。电力信用监管,恰是能源行业主管部门能源局的职责所在。在能源局,这一项工作由资质中心牵头承担。


资质中心原为电监会电力业务资质管理中心,根据三定方案,资质中心负责全国电力业务资质许可监督管理、组织开展相应的市场准入监管以及行业信用体系建设等工作。


资质中心相关负责人介绍说,资质中心从2013年已开始推进信用体系建设。由于能源局承担着能源行业的监管职能,在执行政府职能的过程中,资质中心积累了大量信用信息,包括能源领域的行政处罚、行政许可、通报批评、整改通知以及各种优良信息等。其负责人坦言,作为主管机关,能源局取得企业数据也比其他机构容易得多。


在信息平台建设上,资质中心建立了电力业务资质管理系统,目前已在运行当中,系统内包含了四万多家企业的许可信息和两百多万电工数据。征信以数据为王,而这些重要数据都是协会和第三方机构不掌握的,依赖于政府部门对信用数据的公开。一部分人的观点是,考虑到能源领域信息的安全性保密性,这些数据并不能完全公开。


在管理部门看来,信用监管是一种新的监管形态,不同于政府直接对市场主体下达计划指令,以信用为手段就是在减少控制。在简政放权的大背景下,政府原来掌握的管理行业和企业的手段在变少,通过信用监管使失信企业受到惩戒将是一种有效的方式。


目前,国家能源局已印发《能源行业市场主体信用信息归集和使用管理办法》,《能源行业市场主体信用评价管理办法》《能源行业严重失信市场主体黑名单管理办法》已在征求相关部委意见,能源局系统内的2017版信用目录的编制即将完成。


迄今为止,不同机构出台了多份行业信用评价办法。


如何合作?

谁来承担信用体系建设的任务?业内人士指出,缺乏上位法使得这个问题难以回答。目前正在推行的社会信用体系建设,其纲领性文件是国务院2014印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,具体工作由发改委和人民银行共同牵头。这一体系和原有的商务部推行的行业信用体系建设是什么关系,如何衔接,并没有一个效力更高的规范性文件予以说明。


谁更有能力做好信用建设工作?这涉及到数据的采集与处理。


7月份,首次对广东售电公司开展信用评价前,中电联邀请的评级专家共同讨论评分规则。在谈及交易价格、履约情况等指标时,大家的看法是,这些数据主要由交易中心掌握,要想给这些指标打分,就需要售电公司自行准备好。2017年3月,国家发改委连维良副主任主持召开了行业信用建设与信用监管座谈会,根据会上中电联的汇报,自开展行业信用评价工作以来,中电联组织评价过的企业近800家。


大公国际作为政府引入的第三方机构,通过北京交易中心和广州交易中心取得售电公司备案信息。也有观点认为,可以交由交易机构直接完成评价工作。


而拥有最多数据的当然是政府主管部门。征信机构获取数据资源有赖于公共信用信息的公开。


在信用建设上,发改委、能源局、行业协会、征信机构等应该是怎样一种关系呢?这个问题可能是有标准答案的,那就是“合作”。在谈及各方关系问题时,大公国际、中电联、资质中心都向eo记者提及这一点。但对于如何合作,图景并不清晰。


据了解,国家发改委针对现状提出了“5+5”工作机制,实行发改委运行局和资质中心双牵头。第一个5指政府机构,分别是发改委运行局、财经司、体改司、能源局电力司和资质中心,第二个5则指非政府机构,包括大公国际、中电联、北京交易中心、广州交易中心和国家信息中心,实现政府机构与外部机构合作建设。


一位在政府部门,行业协会和征信机构均有从业经验的业内人士表示,从充分发挥好各自职能和优势的角度看,政府应该把握好的最大原则是做好裁判、制定好规则,行业协会可以做好关于信用建设的基础性工作,信用评估则交给专业的征信机构操作,“三方合作,缺一不可”。


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